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    政务信息化采购模式路在何方?(下)

    2019年08月16日 08:53 来源:中国政府采购报打印

      ■ 陈瑶 

      政务信息化采购模式变化的合法性分析 

      政府购买政务信息化服务的法律分析 

      《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第二条规定,服务指除货物和工程以外的其他政府采购对象。服务类的品目范围非常广泛,根据财政部《政府采购品目分类目录》,政务信息化项目采购内容涉及货物类的A02通用设备(计算机设备及软件)和C02信息技术服务的(软件开发服务、信息系统集成实施服务、数据处理服务、运行维护服务、运营服务)。按照《政府采购法》第七条和《政务信息系统政府采购管理暂行办法》第九条规定,政务信息化项目无法确定项目属于货物或服务的,应按照有利于采购项目实施的原则确定。 

      基于“有利于项目实施的原则”,政务信息化项目是以信息新技术为主要支撑,但政府部门信息技术专业人才不能满足其需求,因此属于适合通过市场化方式委托专业的企业来实施的服务项目,政府通过向社会企业购买专业的服务,可以省去大量的运维和运营费用,节约人力和财力成本。因而,政务信息化项目以政府购买服务的属性采购符合现有法律的规定。 

      政务信息化项目批量集中采购的法律分析 

      依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《实施条例》)第三条、第四条和第二十四条的规定,技术、服务等标准统一,采购人普遍适用的集中采购目录类项目,如项目适合批量集中采购的,应当实行批量集中采购。但未列入集中采购目录类的分散采购项目,法律并未明确也未禁止采购人的组织实施形式,那么采购人即可根据采购项目的特点,委托集中采购机构以批量集中采购的实施形式组织采购。 

      “数字政府”改革强调统一顶层规范设计、统一部署应用、统一标准规范体系建设,从项目特点来看,改革后的政务信息化项目属于技术、服务标准统一,而采购人又需要普遍使用的服务,因此政务信息化项目更适合批量采购的形式组织实施,即由多个省级部门采购人共同委托集采机构批量采购,这种做法并不违反现有法律的禁止性规定。 

      从信息公开要求上看,依据《关于做好政府采购信息公开工作的通知》(财库〔2015135号)相关规定,批量集中采购项目应当公告框架协议,协议供货、定点采购项目还应当在中标、成交结果公告中公告入围价格、价格调整规则和优惠条件。据此,政务信息化项目批量集中采购的,应当注意做好中标、成交结果和采购合同的公示要求。 

      政务信息化项目采购方式的法律分析 

      《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔201496号)第十七条明确,购买主体应当按照《政府采购法》的有关规定,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等方式确定承接主体。与政府购买服务相关的采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式审核、信息公开、质疑投诉等按照政府采购相关法律制度规定执行。 

      《政务信息系统政府采购管理暂行办法》(财库〔2017210号)第九条还指出,政务信息系统采用招标方式采购的,应当采用综合评分法;采用非招标方式采购的,应当采用竞争性磋商或单一来源采购方式。《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库〔201437号)规定,采购人要按照政府采购法律制度规定,根据服务项目的采购需求特点,选择适用采购方式。对于采购需求处于探索阶段或不具备竞争条件的第三类服务项目,符合《政府采购法》第二十七条规定申请适用公开招标以外的采购方式的,财政部门要简化申请材料要求,也可以改变现行一事一批的管理模式,实行一揽子批复。 

      在现有法律规定下,政府采购政务信息化服务项目既可以采取公开招标方式,也可以采取单一来源和竞争性磋商的非招标方式,具体采购方式的确定由采购人根据采购服务项目的具体特点和需求而确定。而且为简政放权,简化采购审批程序,对于达到公开招标数额而采用非招标方式采购的项目,财政部门允许多个项目打包或组织进行一揽子批复的制度,符合了政务信息化项目统筹部署、整合,集约化建设的需求。 

      单一来源采购政务信息化项目的唯一性分析 

      依据《政府采购法》第三十一条和《实施条例》第二十七条规定,服务类项目只能从唯一供应商处采购的,可采用单一来源方式采购。“唯一”是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术,或者公共服务项目具有特殊要求,导致只能从某一特定供应商处采购。实践中,政务信息化项目采用单一来源的论证理由主要有如下几点: 

      省级部门规章或规范性文件有相关规定。如《贵州省大数据产业发展领导小组关于政府购买云计算服务的通知》明确,省政府明确由国有全资控股的云上贵州大数据产业发展有限公司运营“云上贵州”系统平台。《浙江省政府购买服务采购管理暂行办法》和《山东省政府购买服务管理实施办法》均指出,县级以上人民政府或授权的行政主管部门按有关规定与相关合作伙伴签订战略合作协议,按协议约定应向相关合作伙伴或特定主体采购服务的,可以采用单一来源方式采购。《广东省“数字政府”建设总体规划(2018-2020年)》中也规定了由省政务服务数据管理局和“数字政府”建设运营中心统一服务的“管运分离”模式。 

      在现有政府采购法律框架下,单一来源的适用情形是法定的三种类型,对于唯一性的解释,《政府采购法》《实施条例》也明确为专利专有技术具有不可替代性,或者公共服务具有特殊要求。省级地方政府规章、规范性文件中规定政务信息化项目单一来源方式的具体适用情形,根据“下位法不得与上位法相抵触”的原则,也不得突破《政府采购法》和《实施条例》的适用范围和条件要求。综上,按照省级地方性文件规定而适用单一来源采购方式的政务信息化项目,仍应当结合项目实际论证单一来源唯一性理由是否满足法律法规规定的条件。 

      政务信息化项目作为具有特殊要求的公共服务项目,从政务云平台的建设到运维、运营和管理,各业务系统统一迁移到政务云平台,项目要求保证系统架构、软件配置和部署接入的一致性,云平台运行的安全性、稳定性和连续性,以及业务应用系统之间的协同性和整体性。基于这些特殊要求,省、市、县(区)级政府单位大多采用单一来源方式向特定的服务商采购云平台服务,比较契合政务信息化项目的特殊要求。反之,如果采用其他采购方式导致政务云平台的建设开发主体为A服务商,后又替换向B服务商购买云服务,那采购人将要承担的各业务系统是从A云迁移到B云而产生的高昂迁移费用,这样的采购违反了采购经济节约性这一特征,也与政务信息化服务的集约化建设本质相背离。因此,政务云服务商一旦中标,在13年的服务期届满后,采购人一般会考虑到政务云项目若更换承接主体,将无法保证与原有项目的一致性或者服务配套等要求,会倾向于选择通过单一来源方式向原云服务商采购。政务信息化项目因“属于具有特殊要求的公共服务项目”而采用单一来源方式采购的,符合现有法律规定。 

      供应商具有核心知识产权和技术能力。政务信息化服务项目运用了云计算、大数据、互联网等新一代核心技术,拥有这些技术的企业往往有专利、著作权和商标等知识产权,企业在电子政务技术方面如拥有唯一性核心技术,甚至已经获得相应的软件著作权、专利等知识产权,又或者是通过以往的成功案例积累了独家核心技术能力,将是成为政府采购政务信息化项目的唯一供应商的有力武器,也是打败其他竞争对手的竞争利器。但是适用知识产权、核心技术的条件,应当注意满足“唯一性”的要求,才能满足单一来源的采购条件。政务信息化项目因“供应商具有专有专利、技术”而采用单一来源方式采购的,符合现有法律规定。 

      采购建议 

      本文主要介绍了基于“数字政府”的改革背景和其核心本质特征下引起的政府采购实践方面的创新之举,并进行了合法性分析。鉴于政务信息化项目中出现较多的批量集中采购模式和单一来源采购方式,虽然在现有政府采购法律框架下可以寻得法律依据,但仍存在待明确和具化操作的必要性。鉴于此,笔者提出以下建议: 

      期待政务信息化项目专项采购政策的尽快落地 

      基于现有的《政务信息系统政府采购管理暂行办法》以及结合采购实践,围绕政府购买政务信息化服务的需求制定、预算标准、采购程序、资金来源、安全审查、服务评价等方面,形成覆盖全流程、可操作、可落地的制度标准,打通政府购买政务信息化服务的政策缺失障碍。 

      建立项目集中审批、批量集中采购制度 

      调整政务信息化项目的审批和财政预算制度,对建设、运维和运营项目进行集中审批,严格控制甚至禁止各部门分散建设政务基础设施和信息系统,确立政务信息化项目政府购买服务模式,鼓励倡导批量集中采购的统一采购实施形式。 

      在现有法律框架下细化政务信息化项目单一来源采购的适用条件。 

      在现有政府采购法律架构下,完善政务信息化项目单一来源采购的理由,从国家立法层面明确法律适用标准,以防各地政府立法自行、任意确定单一来源采购条件的情况。 

      (作者单位:数字广东网络建设有限公司) 

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